« Faire évoluer les institutions, c’est faire évoluer les rituels, les types de gouvernances et les instruments qu’elles mobilisent », entretien avec Stéphane Vincent

Comment promouvoir une dimension recherche et développement au sein des institutions et favoriser la coopération entre les acteurs de terrain ? Nous avons échangé avec Stéphane Vincent, directeur général de l'association la 27e Région, qui vise à transformer l’action publique en la rendant plus durable par la réflexion et par l’expérimentation autour de sujets variés.

Quel est l’impact du numérique sur les institutions ?

Les institutions sont confrontées à des changements systémiques. Il y a de nombreuses raisons - sociales, économiques, démocratiques, géopolitiques - pour lesquelles les institutions sont chamboulées, et le numérique les a accélérées, accentuées. Cependant, son impact n’est pas assez documenté. Gouverner à l’heure du numérique est d’une grande complexité. Prenons par exemple le cas des négociations syndicales : depuis l’avènement des réseaux sociaux,  l’essentiel des négociations se passe sur les réseaux sociaux plutôt que dans les arènes officielles de débat et de décision.

Les institutions ne sont pas équipées pour aborder des transformations de cette nature. Une des façons de réconcilier les institutions avec des choses aussi complexes et systémiques que le numérique serait de créer une culture de recherche et développement (R&D) publique et sociale au sein des institutions, en lien avec la société. Quelles sont aujourd’hui les infrastructures de recherche et de développement publiques et sociales qui permettent de traiter de façon méthodique les problèmes auxquels doivent faire face les acteurs publics et les institutions ? Il n’y en pas. Beaucoup d’organismes sont chargés de produire de la recherche, des études, des sondages sur l’avenir des retraites ou la consommation des ménages, mais aucun ne produit d’expérimentations in vivo, associant les citoyens.

« Si la recherche académique produit des travaux et des matériaux qui peuvent nourrir les institutions, il manque des formes de recherche hybride, c’est-à-dire qui associent les citoyens aux problèmes qui les concernent et mobilisent plus largement l’écosystème. »

Le numérique accentue le besoin de coordination de l’amont à l’aval des solutions Si vous prenez la R&D dans les technologies du soin, par exemple, il existe dans ce secteur un véritable écosystème entre les laboratoires, les hôpitaux, les écoles, les instituts de recherche, les « living labs », les groupes d’utilisateurs, capable de produire des solutions en quelques mois ou années. Mais de tels écosystèmes n’existent pas pour traiter des problèmes complexes comme le chômage structurel ou la rénovation énergétique.

D’autre part, il existe une vision historiquement solutionniste du numérique au sein des institutions. Pourtant, depuis la pandémie, le télétravail forcé a montré que les effets sur les agents et salariés pouvaient être désastreux, lorsque les collectifs et les cultures managériales n’étaient pas prêtes à accueillir le numérique. Hier les institutions étaient plutôt prosélytes à l’égard du numérique. Aujourd’hui elles cherchent plutôt à se prémunir de tout un ensemble d’impacts négatifs : info-pollution, cybersécurité, lutte contre les fake news, réduction de l’empreinte carbone du numérique, lutte contre la privatisation de l’espace public numérique et des données (par Airbnb, Google etc).
Enfin, l’échec quasi permanent de l’État à produire des systèmes d’information publics est à questionner. Il y a un problème de culture de conception et de compréhension sur la construction de ces dispositifs. Si Guillaume Rozier a pu créer un site de suivi du vaccin, c’est parce que l’État a libéré des données, même s’il a été plus rapide sur la visualisation des données que l’acteur public. Pourtant, il y a eu de réels efforts pendant la dernière mandature. L’État a vraiment poussé la libération des données publiques, avec notamment beta.gouv. Je me demande d’ailleurs si l’on n’assiste pas à un repli en ce moment.  

Au regard de ces mutations, comment produire de meilleures politiques publiques ?

Nous plaidons pour que soit franchi un nouveau cap dans la co-production des politiques publiques, qui associe les collectifs citoyens, les acteurs de l’économie sociale et solidaire (ESS), les pouvoirs locaux, les collectivités territoriales et l’État. Pour moi, une des incarnations les plus récentes de cette idée est le projet « Territoires zéro chômeurs de longue durée », qui est le fruit d’une construction hybride entre des acteurs de l'économie sociale et solidaire, des élus locaux et des associations comme ATD Quart Monde qui font un travail militant pour essayer de changer les représentations sur le chômage.

Ce type de politique publique passe par des mécanismes d’expérimentation que je qualifierais d'« essai-erreurs » : qui visent à réconcilier le projet politique et le réel en testant des propositions. Le Canada, l’Australie ou encore la Finlande commencent à développer ces méthodes. Les Finlandais, par exemple, ont mis en place un programme intéressant intitulé « Experimental Finland » qui vise à démocratiser cette nouvelle culture de l’essai-erreur comme principe d’apprentissage et de résolution des problèmes. Je pense que cela prendra plus de temps en France.

Plutôt que de parler d’un manque de volonté politique, je parierais sur une méconnaissance mutuelle des acteurs. Lorsque vous proposez à un certain nombre d’élus des approches de co-production, ils sont convaincus mais personne ne leur a proposé le cadre adapté pour le faire. Par ailleurs, du côté de l’administration j’ai l’impression qu’il y a un fonctionnaire bashing tel qu’au fond on a renoncé à l’idée que les acteurs publics - y compris les collectivités – pouvaient réellement changer. C’est dommage, car si l’on prend la peine de regarder sous la surface des administrations, beaucoup d’agents publics sont en demande de ces approches et se comportent comme des innovateurs sociaux. En réalité, dans de très nombreux endroits, les marges de manœuvre sont très importantes et des choses intéressantes réalisées par des acteurs – je pourrais citer par exemple les parcs naturels régionaux. A un moment, les acteurs de l’ESS ont négligé le rôle que pouvaient avoir les collectivités territoriales, en ne les voyant que comme des structures de subvention. Il y a un manque d’empathie et de reconnaissance mutuelle entre tous ces acteurs qui crée un obstacle certain à la coopération.

D’après ce que j’observe depuis 3 ou 4 ans en Europe et ailleurs, c’est la qualité et l’ouverture de la gouvernance qui produisent les collaborations les plus intéressantes et les plus durables. En Italie, la création des Pactes de Bologne a permis de développer de nouvelles formes de gouvernances hybrides où élus, citoyens, associations, entreprises décident ensemble de la meilleure façon d’utiliser et de protéger à long terme une rue, une forêt, un équipement culturel. Pour le maintien de cette coopération et la protection des uns et des autres, se développent des  cadres réglementaires que l’on appelle les partenariats publics-communs. À Bologne, il y a plus de 500 partenariats de ce type. Cette dynamique est en train d’être renforcée.

Quels sont les obstacles à cette co-production ?

L’État s’est habitué au fil du temps à la mise en compétition des uns et des autres, en opérant essentiellement à travers des appels à projets. On pourrait pourtant privilégier des modes d’interventions favorisant le partage, le faire-ensemble, ou la création de communs. Si un acteur devait être champion des communs, c’est bien l’acteur public ! Or, on encourage la mise en compétition des acteurs à tous les échelons de l’action publique, par exemple avec le développement des contrats de ville qui s’avèrent contre-productifs. Les appels à projet incarnent complètement cette logique qui fait que beaucoup de ressources sont gaspillées pour ne pas coopérer. Je pense qu’il y a un réel manque d’outillage à ce niveau.

Pour cette raison, à la 27e région, nous nous intéressons à la gouvernance par les communs. Nous essayons de montrer aux acteurs publics et privés toute l’énergie que l’on perd à ne pas construire davantage en commun, à ne pas gérer davantage d’équipements, de dispositifs, de forêts, de politiques publiques, parce que cela permettrait de produire des choses beaucoup plus fortes, robustes, résilientes, économes, etc. Nous sommes allés visiter sept capitales européennes où se développent des formes de partenariats publics-communs, c’est-à-dire où les communs reconnaissent une place à la puissance publique et où, inversement, la puissance publique reconnaît une place aux communs. Ces partenariats commencent à être documentés, notamment dans le cadre de notre programme Enacting the Commons. Cela nous a permis de commencer à identifier des pratiques autour des communs, à un moment où les partis politiques s’y intéressent de plus en plus.

« Si un acteur devait être champion des communs, c’est bien l’acteur public ! »

Selon vous, les communs peuvent-ils constituer une politique publique ?

Je vais vous répondre par une analogie. Prenez les jardins partagés, qu’on a vu se multiplier ces dernières années. Si c’est la puissance publique qui envoie les jardiniers et qui fixe les horaires, le risque est que les habitants ne viennent plus car cela ne répondra pas à leurs besoins, à leurs réalités. A l’inverse, si le jardin partagé est géré par les seuls habitants, il y a risque de privatisation par une bande de copains. Certaines règles de base pourraient ne pas être respectées et le jardin ne sera plus assez inclusif. La solution se trouve donc entre les deux, c’est-à-dire qu’il faut créer quelque chose qui ne soit ni de l’ordre de la puissance publique, ni du privé, mais considérer le jardin comme une ressource commune que l’on va gouverner ensemble.

Au-delà, c’est aussi la capacité à produire des politiques systémiques qui fait défaut. On regarde en ce moment ce qui est mis en place au nord de l’Angleterre, dans des territoires qui ont souffert de très fortes crises et qui cherchent à réinventer un modèle d’attractivité. Je peux vous dire que ce ne sont pas du tout des modèles de développement économique qui cherchent à attirer tel ou tel investisseur au détriment de la ville d’à côté. Amsterdam travaille sur des modèles qui soient vertueux pour la ville mais aussi pour les collectivités avec qui elle coopère, donc des modèles systémiques. Or, c’est très compliqué de faire du systémique : cela implique de réfléchir avec plusieurs coups d’avance, de tenir compte de son voisin… On ne sait pas encore bien faire.

À la place, on a construit des politiques industrielles ou sociales, là où il me semble qu’il serait plus intéressant d’essayer de construire quelque chose où l’économie parle à l’écologie qui parle au social. La Ville de Wigan, dans la banlieue de Manchester, met en pratique un nouveau modèle de développement économique et social, le Community Wealth Building, où toutes les questions - y compris numériques - sont examinées à la lumière de ce qui est bon pour la prospérité, la durabilité et la santé du territoire. L’objectif est de prendre soin de ce territoire et de la santé des personnes. Dans les exemples de coopération en Europe, on observe une vision commune, qui consiste à accepter des conflictualités entre les intérêts, avec des formes de gouvernance tout à fait originales où la question du numérique est traitée sous l’angle de la souveraineté numérique d’un territoire. Comment être moins indépendant des autres territoires, des grands territoires ? Comment produire de la valeur à partir des ressources de son territoire ?

Comment repenser les dispositifs de l’action publique pour plus de coopération ?

Il faudrait ré-outiller la fabrique des politiques publiques et tous ses dispositifs. Pour ce faire, il faut cesser de tout mettre sur les sciences de gestion, et accueillir d’autres points de vue au sein de l’administration : des sociologues, des ethnologues, des designers, des innovateurs sociaux et numériques, des artistes. Il faut aussi renouveler toute la « vieille quincaillerie » que constituent les instruments de politique publique, comme les appels à projets, les marchés publics ou encore les schémas de contractualisation, qui forment la partie immergée de nos politiques publiques. La Cour des comptes par exemple parle sans cesse d’évaluation des politiques publiques mais ne juge pas utile de réinterroger en profondeur ce concept, qui pour l’instant n’a pas produit les résultats attendus. Il n’existe aujourd’hui aucun projet, même à moyen terme, de comptabilité publique écologique, c’est tout de même un problème ! Pourtant, derrière l’ensemble des politiques publiques il y a bien de tels instruments. C’est une espèce d’impensé, mais le problème c’est que la matière est assez aride de prime abord. Le designer anglais Indy Johar appelle ça la « boring innovation ». Ces outils sont devenus prêt-à-penser et prêt-à-porter. Personne n’a conscience qu’il faudrait les faire évoluer. Je n’ai jamais lu de réflexion critique sur les appels à projet comme mode de gouvernement, par exemple. Faire évoluer les institutions, c’est aussi faire évoluer les outils qu’elles utilisent. On en revient à mon premier propos, où sont les zones, les moyens et les investissements pouvant faire émerger de la R&D dans les institutions ? En ce moment, il y a des initiatives autour d’appels à communs, qui valorisent davantage la coopération que les appels à projets. Pourquoi ne pas développer une réflexion comme celle-ci sur l’outillage rituel et culturel qui fait la fabrique des politiques publiques ?

« J’en appellerais moins à la culture de l’innovation, qu’à un vrai outillage conceptuel qui  encouragerait une coopération beaucoup plus forte.»

Quels exemples vous paraissent intéressants pour ré-intégrer le numérique dans la dynamique globale que vous décrivez ?

Le problème est que les GAFAM représentent à peu près l’opposé de l’idéal de gouvernance ouverte, de ré-appropriation citoyenne et de « communs » que nous portons. Heureusement, partout dans le monde des tentatives de ré-appropriation du numérique émergent. Des plateformes libres et coopératives existent, par exemple dans le champ de la mobilité et des transports, comme la Fabrique des mobilités, ou des plateformes alternatives dans le champ de l’hébergement ; des communautés s’organisent pour inventer des alternatives à l’hégémonie des grands opérateurs, comme le collectif Block Sidewalk qui a « bouté » Google hors de l’espace public de Toronto. En France, l’Ademe et des chercheurs comme Nicolas Rio publient des conseils aux élus locaux pour mieux tenir tête aux grandes plateformes, ou adopter des principes éthiques en matière de données numériques ou d’intelligence artificielle. La Fondation Internet nouvelle génération (Fing) a par exemple lancé RESET, un programme-manifeste visant à coaliser les acteurs pour un numérique plus démocratique. Toutes ces initiatives peuvent paraître isolés, mais il suffit d’en faire une rapide cartographie pour constater qu’elles se développent partout dans le monde.

On ne peut pas laisser le marché décider seul de l’avenir du numérique. Il faut inscrire le numérique dans de nouveaux modèles de développement, de nouveaux contrats écologiques et sociaux qui servent à la fois le bien-être des gens et celui de la planète. La 27e région a dressé une carte des mouvements qui préparent le nouveau contrat écologique et social en France et à l’étranger qui nous paraissent représenter une forme du renouvellement des modèles y compris à l’égard du numérique. C’est par exemple le cas des « villes en transitions » qui cherchent notamment à réduire leur empreinte carbone et leur consommation d'énergie, du « Community Wealth Building » né dans des bassins sinistrés, dans des villes qui ont su inventer un modèle de relocalisation économique et social, ou encore de la théorie du « doughnut » de l’économiste Kate Raworth, qui aide des territoires à s’inscrire entre besoins essentiels de la population, et limites écologiques. La bonne nouvelle, c’est que ces modèles existent, et même s’ils ne sont pas parfaits ils indiquent une nouvelle direction plus soucieuse des enjeux démocratiques, écologiques et sociaux. Aux acteurs du numérique de s’en inspirer et de les rejoindre….

 

Pour aller plus loin :

●    Community Wealth Building, The National organisation for local economies (Manchester).
●    Stéphane Vincent, Le nouveau contrat écologique et social, une boussole pour l’avenir de la transformation publique ?, La 27e région, 24 novembre 2020.
●    Enacting the Commons,  La 27e région.
●    Les éclaireurs, La 27e région.
●    Reset, la FING : https://reset.fing.org 

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